引言

近年来，评定分离成为招投标领域改革的核心方向，通过把评标、定标彻底分离，真正压实招标人主体责任，让招投标从“重程序、轻结果”转向程序合规与结果负责并重。

但在改革落地过程中，一个棘手难题反复出现：招标人的控股子公司参与投标，一旦进入中标候选名单，定标委员会立刻陷入“内部人必须回避、外部人名额不足”的僵局，定标程序直接卡壳。

这不是个别项目的小问题，而是制度适配错位引发的普遍痛点。以下从根源讲透，给出可落地的破解思路。

 

评定分离制度的内涵

评定分离的核心，是职能分离、权责清晰。评标委员会：只负责专业评审、量化打分、推荐中标候选人，是“技术参谋”。定标委员会：基于评审结果，综合企业信誉、履约能力、项目需求等择优确定中标人，是“最终决策者”。简单说，评标靠专业，定标看需求，两者分工明确、互相制衡。

 

评定分离制度下回避规则的应用困境

当前困境的核心，是评标回避规则机械套用于定标环节，引发制度性冲突。

《中华人民共和国招标投标法实施条例释义》将“利害关系”宽泛解释为投标人的控股/被控股单位工作人员等情形，这一规则在传统招标模式下，能保障第三方评审公正性。

在评定分离模式下，矛盾集中爆发：各地要求定标成员与候选人有利害关系须回避，但未细化“利害关系”边界；外部定标成员比例通常不超过1/3，以保障招标人主导权；招标人控股子公司投标并入围后，按宽泛解释招标人代表需集体回避，外部名额不足导致定标委员会无法合法组建。最终形成“内部人须回避，外部人名额不足”的死局，定标权悬空，与评定分离“落实主体责任”的初衷完全背离。根源在于：传统回避基于第三方中立评审，评定分离定标基于“谁定标、谁负责”，两套逻辑本质冲突。

 

定标回避制度的理论基础与规则重构

破解困境，必须先厘清理论逻辑，重构适配评定分离的回避规则。

评标与定标职能的本质差异

评标：专业性判断，依托预设标准客观量化打分，需严格身份隔离。

定标：综合性决策，结合项目需求、市场策略等自主择优，不能简单套用评标回避规则。

法律解释的适应性要求

法律解释需服务立法目的，定标回避应从“泛化身份关系”转向“具体个人利害关系”，避免损害招标人合法权益。

美国、欧盟利益冲突规制的启示

欧美公共采购均以实质性利益冲突为核心，采用风险控制、信息披露、防火墙隔离等柔性手段，而非僵化身份排除，为我国提供实践参考。

定标回避制度的核心原则

风险导向原则：以具体利害关系为回避依据，而非组织身份关联。

比例原则：按风险等级匹配缓解措施，不过度限制定标权。

责任明晰原则：透明决策、全程留痕，平衡公平与自主决策权。

 

构建回避制度全流程平衡机制的实践路径

以“具体利害关系回避”为核心，从事前、事中、事后构建全流程平衡机制。

事前：采用清单化管理明确回避边界

制定定标回避负面清单，明确个人持股、近亲属任职、重大经济纠纷等必须回避的具体情形，纳入招标文件公示。

建立利益冲突申报制度，定标候选成员提交书面关联关系声明，承诺信息真实。

事中：依托程序控制与技术赋能

严格审查利益申报，触发回避立即启动候补成员递补，保障委员会合法有效。强化定标理由说明义务，详细记录决策依据，控股子公司中标需重点公示对比分析。技术赋能合规管理，通过信息化系统实现智能筛查、流程上锁、全程存证，确保过程可审计。

事后：通过闭环管理落实主体责任

实施定标后评估，回溯中标项目履约绩效，检验决策科学性。落实差异化问责，合规决策予以保护，违规行为严厉追责，形成管理闭环。

 

结论与建议

剖析定标回避困境根源，构建以“具体利害关系回避”为核心的机制体系，有以下3项政策建议：

推动顶层设计，明确权责边界

国家层面修订法规或出台指导意见，确立“具体利害关系回避”核心原则，授权招标人制定细化规则。

细化关键操作规则，提供标准化指引

主管部门发布评定分离招标文件示范文本，明确回避清单、申报流程、定标记录等标准模板。

加强专业能力建设，提升履职水平

建立定标成员常态化培训、考核与动态管理机制，提升专业能力与风险防控意识。

 

评定分离改革是落实招标人主体责任、优化公共资源配置的关键举措。破解控股子公司投标的定标回避困局，核心是摒弃僵化身份回避，转向具体利害关系管控，以制度适配、程序透明、责任闭环，让改革真正落地见效，助力全国统一大市场与数字中国建设。

 

本文摘编自《中国政府采购》杂志2026年第4期，作者湖北省招标股份有限公司 宋波。