本文基于对一所典型地方公办高职院校的案例研究，分析其构建“全年打包、顾问服务”模式的实践探索。该模式通过第三方咨询机构全流程、嵌入式咨询，推动需求管理前置化、规范化与专业化，有效提升采购质效，并促进治理从“有为”向“善治”转型。研究发现，主体责任落实与专业能力内生化相结合，是资源约束型高校实现采购高质量发展的可行路径。
政府采购需求管理是采购工作的源头与核心，直接关乎项目成效与“物有所值”目标的实现。2021年，《政府采购需求管理办法》(以下简称《办法》)的出台，标志着我国政府采购治理从“程序合规”向“主动治理”转型，强调“管住两端、放开中间”，要求采购人切实履行主体责任。高校作为采购体量大、类型多元、专业性强的公共主体，在落实新规过程中普遍面临合规与效率冲突、专业能力与政策要求脱节、责任下沉与能力建设滞后等现实困境。
尽管近年来学界对政府采购需求管理的制度框架与政策意涵已有较多探讨，但关于其在组织内部如何具体实施，包括跨部门协同、专业支撑体系构建、第三方参与机制及实践中的调适过程等仍缺乏深入的实证研究。尤其对于资源禀赋有限、专业力量薄弱的地方高职院校，如何将制度要求转化为可操作、可持续的执行机制，尚属空白。
本文选取一所具有代表性的公办高职院校开展单案例研究。该校专职采购人员不足5人，年平均处理项目超百项，典型呈现了“责任强化”与“能力不足”之间的结构性张力。通过对其“全年打包、，顾问服务”模式的系统考察，本文旨在揭示资源约束型高校实现需求管理有效落地的内在逻辑与可行路径，为同类机构提供兼具理论启示与实践参考的治理方案。
一、他山之石：外部经验的借鉴与反思
为推进政府采购需求管理改革，该高校系统调研了兄弟院校及其他预算单位，引入第三方咨询机构开展需求编制服务的各类实践模式，涵盖采购人自主组织、零星项目临时外包、年度入围多家、按品目分类定向聘用、整包给一家公司五种类型。各类模式虽然能在短期内弥补校内专业能力短板，但在成本投入、响应速度、服务效果与管理难度等方面存在问题。例如，临时外包灵活性强却缺乏系统性，年度入围引入竞争机制但管理成本偏高，整包模式便于统筹管理却存在外部监督不足的问题，普遍难以兼顾实用性与适配性。
整体而言，引入第三方咨询机构协助需求编制，核心优势是能够快速补齐校内专业能力的结构性短板，有效提升需求文件的专业性与规范性，从技术层面规避政府采购的合规风险，但也面临着关键挑战:外部智力资源的引入势必增加项目整体成本，第三方咨询机构难以精准把握高校独特的运行逻辑与学科领域的专业技术要求，且过度依赖外部力量还可能在一定程度上弱化校内采购队伍的能力培育与成长。基于此，该高校明确不存在可直接套用的需求管理模板，结合本校采购项目数量多、类型杂、专业性强的实际特点，摒弃零散外包、被动救火的传统路径，综合考量交易成本与执行可持续性，确立了兼具系统性设计与成本效益平衡的个性化改革方向，着力探索常态化、体系化的第三方服务合作机制。
二、机制创新：嵌入式顾问模式的构建
基于学习融合的思想基础与调研借鉴的路径参考，该高校创新推出“全年打包、顾问服务”模式，从组织治理视角来看，这一模式的选择本质上是对交易成本最小化的理性回应。根据威廉姆森的交易成本理论，频繁更换服务商将导致重复谈判、信息磨合与监督成本上升，而该高校通过公开竞争引入一家综合实力较强的咨询机构担任“常年政府采购需求咨询机构”，并签订标准化服务协议、固化工作流程与责任边界，不仅有助于降低契约不确定性与协作损耗，形成稳定高效的政府采购服务生态，也体现了高校在有限资源条件下对“制度稳定性”与“执行可持续性”的综合权衡。依托这一模式，该高校成功构建起“事前预防、全流程嵌入、分级管理”的政府采购需求管理体系，实现了采购管理从“事后处置”向“事前预防”、从“零散采购”向“体系构建”的根本性转变。
(一)第三方咨询机构的全流程、嵌入式服务内容
该高校与第三方咨询机构签订长期合作协议，明确其提供全流程、嵌入式的咨询服务，核心内容涵盖八个方面：项目预算编制复核、采购需求编制、采购实施计划编制、配合一般性审查和重点审查、协助处理质疑投诉、政府采购政策咨询、采购业务培训、协助健全校内采购内控管理。通过标准化的服务清单，实现服务过程可视化、责任可追踪。
(二)标准化的政府采购实施流程
该高校以第三方咨询机构服务为支撑，重构了政府采购实施流程，将需求管理贯穿项目全流程，任何一个环节缺失均视为需求不完备，不得进入后续采购环节，具体分为四个步骤。
1.项目申报与论证
需求部门编制《项目申报书》，包含项目必要性、建设目标、预算等内容，经院级、校级两级论证通过后，方可进入需求编制阶段，明确项目负责人为需求编制的“第一责任人”。
2.需求编制与第三方咨询
项目责任部门提交申请材料至采购管理部门，并转至第三方咨询机构，由项目负责人与机构协同，结合采购政策与项目实际编制采购需求咨询报告和采购实施计划咨询报告。
3.分级审查与校内决策
先由项目采购部门、财务处、资产处等开展一般性审查，需重点审查的项目再邀请校外专家进行专项审查;审查通过的项目纳入项目池，经校行政办公会、党委会审议后，匹配资金的项目纳入项目库，未匹配资金的项目纳入备选库，形成“双池管理”机制。
4.采购实施与全周期保障
项目库中的项目委托专业招标代理机构组织采购，第三方咨询机构全程提供政策解读、文件释义、质疑投诉处理等支持，确保项目规范落地。
(三)分级审查与双池管理的正向激励机制
为提升需求编制质量，该高校建立分级审查+双池管理的闭环管理机制。审查结果分为A、B、C三档，A档直接入库，B档整改后入库，C档退回重论证；项目库为年度优先采购池，备选库实施滚动评审，待资金匹配后纳入项目库。该机制将需求质量与采购资源挂钩，形成激励相容机制，促进各单位主动优化，从源头提升采购需求编制的科学性与完整性。
三、成效与挑战：实践成果与现实困境
经过近三年的实践，“全年打包、顾问服务”模式取得了显著的综合效益，推动该高校政府采购需求管理实现从“由局部试点”走向“系统改进”的跨越，但在改革推进过程中，也遇到了一系列现实挑战，为后续优化升级提供了实践依据。
（一）实践成效：四个方面的显著提升
1.需求质量系统性提升
第三方咨询机构的专业支撑有效减少了采购需求中“量身定制”的倾向性、排他性参数，需求文件表述更精准、完整，直接体现为采购过程中供应商质疑与投诉数量同比显著降低。据采购管理部门统计，实施该模式后两年内，因参数设置不合理引发的供应商质疑显著降低，重点项目平均采购周期缩短近15个工作日。
2.采购效率持续性优化
前期扎实的论证与需求编制工作避免了采购实施阶段的反复澄清与修改，项目平均采购周期大幅缩短，预算执行效率稳步提升。
3.风险防控根本性前置
将风险控制关口从“事后救火”前移至“事前防火”，实现了从被动应对质疑投诉到主动识别、评估、规避潜在风险的治理模式转变，采购合规性显著增强。
4.内控能力内生性增强
通过第三方咨询机构的“传、帮、带”，校内采购人员、项目负责人的专业能力与主体责任意识显著提升，跨部门协同的专业互补能力不断增强，为校内采购队伍的能力培育奠定了基础。
更为重要的是，该高校实现了政府采购理念的深层变革，“先把需求弄明白”从外部强制要求转化为项目负责人的行动自觉，采购人主体责任的回归与确立，成为需求管理体系中最具制度价值的成果。
(二)现实挑战：四个亟待破解的难题
1.人员认知阻力
初期部分教师对新增的论证、审查环节存在抵触情绪，认为流程烦琐挤占了科研、教学时间，对需求管理的重要性认知不足。
2.流程时效冲突
项目前期的论证、需求编制与分级审查拉长了项目准备时间，与部分科研、教学项目的紧急执行需求形成时差，考验高校的项目统筹管理能力。
3.跨部门沟通成本
跨部门、多角色的协同工作在实现专业互补的同时，也增加了沟通与协调节点，部分环节存在“标准不一致”问题，降低了管理效率。
4.服务评价难题
目前，尚未建立科学、量化的第三方咨询机构服务绩效评价体系，服务成效难以与付费机制刚性挂钩，不利于保障服务质量的持续提升。
四、治理进阶：迈向“善治”的制度优化路径
高校政府采购需求管理的探索仍处于起步阶段，基于实践成效与问题反思，该高校确立了从初见成效的“有为”状态向更高水平的“善治”目标迈进的发展方向，从机制、标准、绩效、评价四个维度制定优化规划，同时，积极探索数字化转型，推动采购需求管理体系的持续完善。
(一)深化内外结合机制，构建协同治理新格局
进一步厘清项目单位、采购管理部门与第三方咨询机构的权责边界与协作接口。推动角色精准分工，将第三方机构定位为高校采购工作的“外脑”与“专业支撑者”，聚焦技术咨询、政策解读与能力建设；校内采购管理部门则强化统筹协调、过程监督与最终决策职能，切实承担主体责任。通过制度化协同机制，实现外部专业赋能与内部治理能力提升的有机融合，避免因职责模糊导致的治理空转或能力替代。
(二)推动需求标准建设，打造高效管理新引擎
与第三方咨询机构深度合作，聚焦高校常用设备、通用服务等采购类别，共同研发并构建标准化采购需求库，制定统一的需求编制模板与技术参数规范。通过标准化建设，减少重复性、低水平的工作，将专业精力投入到复杂、个性化的采购项目中，从源头提升需求编制效率，实现管理效能的整体跃升。
(三)强化绩效导向牵引，树立全生命周期管理理念
建立采购需求管理与项目绩效评价的联动机制，将采购需求编制质量、项目实施效果的评价结果，与项目单位的年度绩效评价适度挂钩，形成有效的激励与约束机制。引导各部门摒弃“重采购、轻管理”的传统思维，树立“讲效益、负责任”的政府采购全生命周期管理理念，推动采购工作从“重流程”向“重实效”转变。
(四)健全服务评价体系，强化合作质量动态管控
构建科学、可操作的第三方咨询服务绩效评价机制，从响应时效、需求文本质量、审查配合度、风险预警能力及培训实效等维度设定量化指标，形成常态化评估与反馈闭环。建立“评价—反馈—调整”的联动机制，将评估结果作为服务续约、费用支付与内容优化的核心依据，对优质服务予以激励，对持续低效服务及时终止或整改，确保合作关系始终服务高校采购治理效能的实质性提升。
(五)推动数字化转型，打造智慧采购新生态
面向未来，积极探索大数据、人工智能在需求预测、参数比对、合规审查中的应用潜力。例如，依托历史采购数据训练智能模型，辅助识别倾向性条款；开发线上协同平台，实现需求编制、审核、反馈一体化流转，提升管理透明度与响应速度。数字化不仅是工具革新，更是治理模式升级的重要驱动力。
本文摘编自《中国政府采购》杂志2026年第3期，作者系武汉软件工程职业学院（武汉开放大学）刘颂。
